深评：十四五开局 展望汽车产业政策

今年的两会上，中国汽车产业发展依然是热议话题。汽车圈大佬们纷纷发声，对未来几年汽车行业的走向和发展建言献策，期待政策之手能够更好地发挥作用。站在“十四五”开局的特殊节点，作为产业发展的“指南针”和“护航者”，汽车产业政策存在哪些着力点？行业现状对政策存在哪些发展需求？产业政策导引下全年基本盘如何行稳致远？相关问题我们一起来剖析。

---

《深评问道》特约汽车行业资深从业者执笔，独家解析／揭秘行业大事件。本期行业评论员——李振华，长期从事汽车产业政策及市场研究，对汽车双积分政策、投资管理政策、准入政策、进出口政策、补贴政策、地方政策等均有深厚研究和独到见解，曾参与多项产业研究专著编撰工作，被多家企业聘任为外部政策分析专家。

---

本期精华导读

★十四五开局之年，顶层设计将更加突出“重战略、强质量、扩需求”。★战略层面，以汽车强国为基准，孕育一系列汽车新三化政策需求，着力实现阶段性突破和全球性引领。★质量层面，深化放管服内涵，事中事后监管进一步加强，全面管控质量安全能力建设，释放一批新标准新规则。★需求层面，践行双循环新发展格局，以促内需为主，兼顾扩外需，积极发挥产业链优势参与全球经济重建。★基本盘预测：利好与利空并存，2021年全年汽车产业将“稳中求进”，产业发展“量质同升”。

一、顶层设计：“重战略、强质量、扩需求”

2021年是十四五开局之年，作为国内经济发展的核心支柱和全球最大的单一市场，汽车产业将成为应对国际国内复杂环境变化的重中之重，结合国家宏观政策导向分析，预测全年产业政策主旋律将围绕“重战略、强质量、扩需求”循序开展。

重战略：全面推动汽车新三化。在新一轮科技驱动下，清洁能源、人工智能、工业互联将交叉发力，共同推动汽车从传统的交通工具向智能移动终端变革。纵观全球，谁能把握住这一战略性历史机遇，谁将掌控未来20-30年世界汽车产业的主导话语权，位居金字塔的顶端，收割庞大的产业链利润。因此，国内汽车产业政策将更加强调汽车新三化的发展推力，以谋求阶段性突破和身位引领。

强质量：战略解决的是“有”和“无”的问题，是“1.0”和“2.0”的阶段问题，而质量强调的是从“2.0”向“2.1”、“2.2”、“2.3”的提升问题，以安全为底线，以质量为重心，国内汽车产业政策将进一步强调“内核”的竞争力。

扩需求：质量是供给侧改革的重点，而供给侧改革的核心落脚点，仍然是促进需求释放。本质上讲，无论汽车产业的生态如何重构，产业分工如何调整，产业链和产业价值如何变化组合，其主体经济产出仍然依赖于规模效应，保消费稳定、促需求增长仍然是最直接的目的和最重要的考核指标。

『数据来源：德勤』

本质上讲，重战略、强质量、扩需求其实是三位一体，并不割裂。战略是“龙头”，强调方向引领；质量是“猪肚”，强调内核坚实；需求是“豹尾”，强调结果导向。

二、重战略：新三化政策需求或将强劲释放

作为十四五期间乃至更长时期国内汽车产业的顶层设计，《新能源汽车产业发展规划（2021-2035年）》开宗明义提出“发展新能源汽车是我国从汽车大国迈向汽车强国的必由之路，是应对气候变化、推动绿色发展的战略举措”，这句表述实质上是战略定调，进一步演化出围绕“电动化、智能化、网联化”的三大战略性政策主线。具体分析如下：

一是围绕能源环境。我国发展新能源汽车（电动化）的首要意义在于能源安全，不管是补贴政策还是双积分政策，均是按照这条主线在具体落实推进。而在2021年，整个主线的战略高度将进一步提升，其关键词将是“碳达峰与碳中和”：2030年前中国力争实现碳达峰，2060年前力争实现碳中和，这是国家意志，不可更改。

而汽车作为仅次于电力、工业的我国碳排放大户，移动源年产生的碳排放量十分巨大，2020年排放量极可能已超过10亿吨，占比达到1/10。同时，在生产制造端，汽车作为工业的一部分，也将消耗大量的能源，其综合碳排放量占比必然大幅超过1/10。

因此，控制汽车全生命周期的碳排放量将成为2021年政策发力的重点，而商用车/工程机械等车辆将作为首要管理对象：根据《中国汽车低碳行动计划研究报告2020》的统计数据，2019年我国量产乘用车生命周期碳排放总量达到了6.2亿吨CO2，而商用车/工程机械等车辆的实际碳排放量虽然并无权威数据，但按照单车排放量约等于50-100辆乘用车来进行粗略估算，重型商用车/工程机械等汽车移动源总排放量只比乘用车高，不可能低。

不同车型碳排放数据对比车型单车单位行驶里程生命周期碳排放柴油Ml类车281.9gC02/km汽油M1类车209.0gC02/km常规混合动力乘用车167.2gC02/km插电式混合动力乘用车180.9gC02/km纯电动乘用车153.7gC02/km制表：汽车之家行业评论员；数据源自《中国汽车低碳行动计划研究报告2020》

据此推测，生态环保部等主管部门在编制碳达峰和碳中和的路线图施工图时，极有可能将商用车/工程机械等车辆纳入重点管理对象，并以此为突破点开展全生命周期（生产制造、产品应用、回收报废等）的碳排放管理，为最终拓展到全行业建立基础。

从具体操作手段来讲，为了减少企业负担，关键要素或将聚焦于排放数据与碳数据的考核换算。目前国内已有国四、国五、国六排放标准，考核的更加全面，包括氮氧化物等，如何将这些考核数据与碳数据进行换算，并最终纳入到碳交易体系，应该是主管部门前期可能重点考虑的操作问题。

汽车排放标准排放标准国五国六a国六b国六a相比国五国六b相比国六a柴油车一氧化碳1.50.70.5-53%-29%碳氢化合物0.460.10.05-78%-50%非甲烷总烃0.550.0680.035-88%-49%氮氧化合物20.060.035-97%-42%PM颗粒0.020.00450.003-78%-33%PN（个/km）06x10116x1011新增无变化汽油车一氧化碳10.70.5-30%-29%碳氢化合物0.10.10.05无变化-50%非甲烷总烃0.0680.0680.035无变化-49%氮氧化合物0.060.060.035无变化-42%PM颗粒0.0450.00450.003无变化-33%PN（个/km）06x10116x1011新增无变化制表：汽车之家行业评论员

在核算体系厘清之后，碳排放管理对产业的影响将逐步呈现，减碳技术将在政策管理下迎来重大发展机遇，不管是发动机减碳技术，还是电动化、氢能等零碳技术，都会成为各大车企必须研究也必须考虑的重点，车企也必须提前做好思考应对。

汇总凝练一下，其实一句话可以概括：碳达峰碳中和落地政策将成为新能源（电动化）的又一重大推力，而其影响周期甚至远超补贴、双积分，新能源汽车已经一锤定音，空头声音自此可以彻底消失！

二是围绕智能网联。2021年极可能是智能网联汽车爆发性的一年，按照此前各大车企制定的技术规划，L3级量产应用已是势成必然。但L3级量产应用将面临一个巨大的政策问题：准入问题，也就是当前的政策、法规、标准等并未与L3级进行全方位的匹配，对车辆产品功能的考察、上路的安全性保障、事故责任乃至保险认定都提出了极大的考验。

因此，为推动智能网联汽车从L2级驾驶向L3级驾驶阶段性突破，工信部、公安部、交通部、市场监管总局等相关部门必将联合出台一系列政策标准，地方政府也将更加积极踊跃的申请国家车联网先导区，以满足高等级自动驾驶的上路合规性。

三是围绕基础设施。2021年国家层面发展基础设施的投入力度或将进一步加大，而其中的重头戏将由V2X领衔。具体而言，围绕重点城市的互联互通和智慧公路建设支持力度很可能持续加大，诸如大湾区、成渝双城经济圈、长三角、京津冀等热门城市圈可能出台一系列的支持政策，将新基建从城区环境推向城际环境，同时匹配大量的财政资金予以配套建设，以实现基础的超前引领。

四是围绕自主补链。2020年疫情的发生和国际形势的复杂变换，使得产业自主可控上升到全新的高度，由于汽车产业链条远比其它领域更加漫长，断链关键节点更多，断链后产生的连带效应更加突出，由此预计工信部、科技部等相关部委极可能围绕汽车芯片、高端传感器、智能制造装备、工业软件等卡脖子领域出台一揽子的研发专项行动，并且更加突出跨领域合作的引导。

归根结底，2021年从国家战略层面推测，汽车产业政策将重点围绕引导转型升级进一步做文章，目的是将新能源汽车、智能汽车、车联网、新兴关键零部件的发展战略性提升一个台阶，为十四五开好局、起好步把稳方向、行稳致远。

三、强质量：新规则力促新发展

强质量，是由深化放管服总体部署所决定。所谓放管服，其内涵并非是简单的“一放了之”，而是要放出活力、管出质量、服出实惠，通俗点讲，就是降低进入门槛放进更多“鲶鱼”，重点管理企业的产品质量，要对优质企业做好服务进一步促其发展。由此可以对相关落地政策进行预判：

一是条件性放宽准入。所谓条件性放款准入，是指对企业的“入市”行为进一步降低门槛，但并非绝对、全面降低门槛，可以参考的一条重要准则是“2022年全面放开投资股比限制”，因此2021年相关部委可能会出台过渡性政策，引导部分企业提前试点改革（如自贸区特批独资新建、代工企业放宽投资自建产能约束等），但为了避免无序投资现象，工信部也极可能进一步加严企业及产品准入的审核，更加强调企业安全质量的条件约束，比如对公告管理进行修订改革。

二是严守安全红线。在新能源汽车方面，对产品自燃的管理可能变得极为严格，不管是从动力电池标准（如重新引入针刺试验）、整车设计规范、产品安全预警还是事故调查都可能下达“紧箍咒”，可以说2021年新能源汽车必然面临安全大考，如若发生重大事故，考核不设上限并非不可能。在智能网联汽车方面，针对部件缺陷、算法缺陷、OTA的管理必将大幅强化，特别是OTA升级，多部委联合出台举措重点整治可以说是99.99%，甚至不排除调整设立法规的可能性。另外作为探索，针对隐私保护等的信息安全也将成为一个热点，但鉴于车联网技术、远程控制技术、车内自身防护策略等实际现状，大规模的信息安全事故暂无发生可能性，2021年或将以探索标准为重点。可以预见的是，2021年将有更加多的安全政策和召回事件触发，踩红线行为将遭受强力打击。

三是技术促进质量。安全是下线，质量是上线，政策不仅会“埋头走路”，还要“抬头看天”，因此2021年在产品质量上的管理也将成为一个热点，目前来看有一个关键可能会被重点关照：即纯电动低温表现。目前纯电动乘用车已经基本解决常规工况的续航、充电、动力等基本性能，但在低温下的表现仍然没有得到很好的改善，磷酸铁锂尤其明显。换句话说，政策层面存在主观出手的因素，将大力推动技术优化来解决低温表现这个“久治不愈”的疾病，而且会花大力整治，同时市场层面也会通过磷酸铁锂-三元锂技术路线之争来推动低温技术标准条款的出台。

但总体而言，与重战略不同，强质量更多将是以标准形式来管理，2021年可能会是标准出台的大年。

四、促需求：积极响应双循环

2021年政策方面应该还会考虑到需求侧，重点是要拉动汽车大宗消费，而需求侧的刺激政策将以内为主、以外为辅，契合“双循环”发展新格局的总体要求。

具体而言，内循环方面，瞄准三四五线城市的汽车下乡将成为常态化现象，各地方政府将围绕促进汽车消费出台一系列政策，乃至牵头组办活动，但极可能不会匹配直接的财政手段，主要仍然依靠车企自身设置优惠条款来打动线下需求。

外循环方面，瞄准一带一路、东南亚国家（RCEP条款支持）、非洲地区的二手车出口将进一步受到鼓励，但新车出口暂时难以获得强力支持，决策层或将更多考虑巩固国内基本盘，新车海外扩张仍将处于探索期，以发展的眼光来看，汽车零部件或凭借已经建立的产业链优势（规模、完整度等）先于整车参与全球经济重建，动力电池、电机等新兴零部件有较大可能借船出海，建立新车海外扩张的桥头堡。

五、基本盘：2021年稳中求进、量质同升

总结来看，2021年政策将进一步强调“扶强汰劣、以内为主”的发展基调，将出台一系列落地政策，着力推动电动化、智能化、网联化新三化提档升级，但受限于国际经济形势缓慢恢复、前期国内消费需求提前释放等因素制约，2021年重回2800万辆巅峰可能性极小，在稳住2020年销量成绩的同时能实现小幅提升，已是大概率事件。

而车企也将真正面临市场化政策的大考，扶持政策利好已基本出尽，剩下的将是约束性政策居多，其目的仍然是实现求“量”的同时尽可能提升“质”。

2021牛年大考，大浪之后剩下的将是真正的英雄。（文/汽车之家行业评论员 李振华）